反洗钱法公布10周年：规则为本转向风险为本
今年是我国反洗钱法公布10周年。2006年10月31日,我国通过了反洗钱法,这在反洗钱立法史上具有里程碑意义。
10年间,我国反洗钱立法工作取得了较大的成绩,主要可以从以下三个方面来衡量:在体系构架上,我国建立了一个具有统一性和层次性的反洗钱法律体系;在发展趋势上,反洗钱法律体系的科学性和协调性不断加强;在法律渊源上,我国反洗钱法律体系体现了国际性和本土性的特点。总结研究10年间我国反洗钱立法整体情况,对进一步健全和完善反洗钱立法体制,推进反洗钱工作的发展具有重要意义。
体系构架:建立具有统一性和层次性的反洗钱法律体系
目前,我国已经建立起以反洗钱法为核心,以相关行政法规、部门规章和其他规范性法律文件为主体,涵盖刑法、行政法、经济法等多个法律部门,多层次、多领域的反洗钱法律体系。
围绕反洗钱法构建统一的法律体系。2006年通过的反洗钱法标志着我国反洗钱工作在朝着法治化、国际化、现代化发展的进程中迈出了重要一步。反洗钱法进一步明确了我国反洗钱工作的宗旨、目的、概念等反洗钱理论和实践中的基本问题,构建了以客户身份识别、大额和可疑交易报告等制度为主体内容的反洗钱工作框架,规定了反洗钱相关主体的职权义务内容,是整个反洗钱法律体系的核心和基础。
覆盖刑法、行政法、经济法等多个法律领域。除反洗钱法外,其相关规定覆盖了刑法、行政法、经济法等多个法律领域,形成了预防、控制、打击、惩治多措并举,相互关联,较为严密的反洗钱法网。如在刑法领域,形成了由洗钱罪,掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪,窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪等罪名共同构成的反洗钱刑事法律体系。在人民银行法、禁毒法、反恐怖主义法等相关法律中也对反洗钱的具体内容进行了规定。
形成法律、行政法规、部门规章多个法律层级。2000年,国务院发布了《个人存款账户实名制规定》,这是反洗钱法律体系的重要组成部分。反洗钱法通过后,中国人民银行也制定了一系列部门规章。由此,形成了部门齐全、层次分明、结构协调、体例科学、井然有序的反洗钱法律层级结构,使反洗钱在促进经济社会发展、维护社会公平正义、打击遏制洗钱及相关犯罪等方面的作用不断增强。
发展趋势:反洗钱法律体系的科学性和协调性不断加强
实现了“以规则为本”向“以风险为本”的重点转移。2006年至2008年是我国反洗钱法律体系建立、健全阶段。这一阶段的主要目标是建立、健全、完善相关规章制度,督促金融机构履行反洗钱义务。这一阶段,围绕反洗钱法,出台了大量的相关细化措施,完善了大额和可疑交易报告制度、客户身份识别制度、交易记录和身份资料保存制度等反洗钱基本制度构架,形成了符合我国社会实际的反洗钱立法体系。
2008年以后,以中国人民银行《关于进一步加强金融机构反洗钱工作的通知》《关于进一步严格大额交易和可疑交易报告填报要求的通知》和《关于明确可疑交易报告制度有关执行问题的通知》等文件的发布为标志,“风险为本”的指导原则在我国反洗钱立法体系中的地位开始逐渐提升并进一步巩固、深化,在要求金融机构严格履行反洗钱法律义务的同时,开始树立“风险为本”的反洗钱工作理念。在国家层面构建了关于洗钱和恐怖融资等的风险评估体系,完善不同层次、不同领域的相应风险评估机制和指标。中国人民银行制定了《金融机构反洗钱监督管理办法(试行)》,规范反洗钱监管手段和措施,明确了风险为本和法人监管的原则。逐步建立起科学的金融机构洗钱风险分类评价体系,衡量和识别金融机构面临的洗钱风险程度,关注其最大洗钱风险环节,激发金融机构主动防范洗钱风险和潜在隐患,维护金融体系的安全。
实现了单一的“硬法律”向“软硬兼施”法律手段的转变。现代法的基本表现形式既包括传统上的“硬法”也包括“软法”,“软硬兼施”的法律模式是解决现代公共问题的一个基本路径。我国在加强反洗钱法等硬法律体系建设的同时,也注重反洗钱指引、风险提示、解释问答等软法律手段的建设和运用。以问题、需求和实效为导向,通过对硬法律的量化和细化,推动反洗钱主体将硬法律“内化”,为硬法律的实施提供业务指引。反洗钱软法律体系的建设进一步充实了反洗钱的法律形态,丰富了反洗钱法律的形成、实施机制,降低了反洗钱工作的社会成本,保证了反洗钱法等“硬法”的有效实施,推动了反洗钱工作目标的全面实现。
反洗钱刑事立法体系的协调性不断加强。一般认为,我国反洗钱立法体系的构建始于1990年《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》(下称《决定》)。1997年修订刑法时,《决定》的有关规定被融入刑法第191条“洗钱罪”和第349条“窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪”中。此后,随着对洗钱罪研究的深入和适应打击洗钱犯罪的国际、国内形势的要求,我国对反洗钱立法体系不断进行完善。2001年刑法修正案(三)第7条将恐怖主义犯罪增列为洗钱罪的上游犯罪。2006年刑法修正案(六)第16条将贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪和金融诈骗犯罪纳入洗钱罪的上游犯罪;第19条对刑法第312条进行了修改,将犯罪对象由原来的“犯罪所得的赃物”修改为“犯罪所得及其产生的收益”,在行为方式上增加了“以其他方法掩饰、隐瞒的”规定。2009年刑法修正案(七)第10条对刑法312条的犯罪主体进行了修正,将犯罪主体由自然人主体扩展至单位。至此,不论上游犯罪的具体行为方式如何,所有的洗钱行为均可依法追究刑事责任,反洗钱刑事立法体系的协调性不断加强。
法律渊源:反洗钱法律体系体现了国际性和本土性的特点
反洗钱法律体系的国际性。法律全球化是全球化的重要组成部分,全球化背景下的许多问题,必须从全球的视角进行考察,而反洗钱在这一方面尤为突出。我国反洗钱法律体系的国际化主要体现在三个方面:
一是我国已经签署和批准了联合国通过的与反洗钱和反恐融资相关的国际公约,在反洗钱法律渊源上采取的是全球治理、国际法治的法律全球化治理路径。
二是将联合国、金融行动特别工作组等国际组织出台的反洗钱和反恐融资的相关规定内化为本土的法律规定。使我国的反洗钱立法与国际反洗钱规定紧密接轨,体现国际反洗钱立法的最新成果。
三是不断完善国际合作的法律网络,为合作打击跨国洗钱犯罪提供法律依据。如目前我国已经完成了中国和巴西引渡条约的生效程序;签署了中国和比利时关于刑事司法协助条约、中国和塔吉克斯坦引渡条约、中国和斯里兰卡刑事司法协助条约、中国和埃塞俄比亚引渡条约。
反洗钱法律体系的本土性。现代社会的法律与社会其他要素分离的倾向比较明显,但法律不是独立王国,法律不能脱离与社会其他要素之间的联系。我国反洗钱法律体系的建设,在积极吸收国际反洗钱立法先进经验的同时,更多地根植于我国的国情和现实对反洗钱法律的需求,体现出反洗钱法律的本土性特点。
2006年,金融行动特别工作组对我国的反洗钱和反恐融资体制进行了现场评估,在肯定我国反洗钱工作的同时,也提出了一些问题。这些问题中有些可能是由于评估组对我国法律文化、法律传统以及刑事法律原理和规定缺少了解而产生的,其中最为明显的就是自洗钱是否应当入罪的争议。洗钱罪脱胎于赃物犯罪,作为一项独立的罪名,我国对赃物犯罪始自唐朝,历经宋、元、明、清,在犯罪主体的规定上,基本沿袭了对本罪以外其他主体收受赃物行为进行定罪的传统。法文化的传承对实定法的影响是不容忽视的,对一种传承文化的否定,可能产生牵一发而动全身的后果,洗钱罪主体立法的特殊化可能对整个刑法体系和原理带来影响,影响刑事立法理论的根基。退一步而言,因自洗钱主体不入罪而产生的问题,完全可以通过引渡、普遍管辖权等制度予以解决。因此,笔者认为我国刑事立法未将自洗钱行为入罪,不但不是一个问题,反而是我国反洗钱立法本土化的一个最好例证。
反洗钱法律体系的不断健全和完善,为推进反洗钱法治进程,促进反洗钱工作取得实效,运用反洗钱手段保障国家经济安全和社会稳定、积极参加反洗钱国际合作提供了法律制度保障。未来,随着对反洗钱认识的不断深化,反洗钱在维护人民安全、政治安全、经济安全、社会安全、国际安全等方面的作用将不断地被挖掘。以风险为本的反洗钱理念在反洗钱立法工作中将得到进一步的体现。行业反洗钱工作指引等反洗钱软法律制度措施的作用将进一步提升。在吸收、借鉴、落实国际反洗钱要求的同时,我国在反洗钱国际规则制定中的话语权和引导作用也将进一步加强。
(作者单位:西南政法大学高等研究院)